Le financement des investissements dans la santé et le remboursement de la dette sociale nécessitent de transformer le système en une protection sociale universelle et étatisée, en mettant fin à la fiction d’une organisation fondée sur le partenariat social.

« II faut se réinventer » a dit le Président de la République. « Le monde d’après Covid ne sera pas le même que celui d’avant » nous a seriné, pendant des semaines, tout ce que le pays compte d’économistes, sociologues, penseurs et philosophes en chambre pour cause de confinement.
Chiche ? Renversons la table. Avec la violente crise économique qui s’annonce, le besoin de protection sociale va exploser et le système actuel ne pourra pas supporter ce tsunami de chômage, de précarité et de difficultés.
Et si, pour faire face à ce choc, on supprimait la Sécurité sociale pour la remplacer par une Agence nationale de la protection sociale ? Si on passait d’une construction bismarckienne à une logique beveridgienne ?

Cette révolution aurait deux avantages. D’une part, elle permettrait de mobiliser les considérables ressources financières qui vont être nécessaires pour couvrir les demandes sociales. D’autre part, elle mettrait fin à une fiction savamment entretenue depuis le milieu des années 90.
Après 25 ans de politique de rigueur, la Sécurité sociale s’acheminait cahin-caha vers le retour à l’équilibre. Mais la crise du Covid, avec le confinement et la mise à l’arrêt de l’économie, a remis en cause ce scénario rose. Il est d’ores et déjà prévu qu’à l’horizon 2023, le « trou » sera de 136 milliards d’euros, dont 31 milliards au seul titre de l’année 2020. Et cette prévision ne prend pas en compte, l’effet retard dû à l’augmentation du chômage et à la lente reprise de l’activité. Nul ne peut encore chiffrer la facture finale mais chacun sait qu’elle sera colossale.
Dans l’urgence, le gouvernement s’est rappelé au bon souvenir de la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, créée en 1995 dans le cadre des ordonnances Juppé. Elle fonctionne comme une caisse de défaisance. Chaque année ou presque, elle récupère le déficit de la « Sécu » qu’elle amortit par un emprunt sur les marchés financiers, lequel est remboursé par un « petit » prélèvement sur tous les revenus, le RDS ou Remboursement de la dette sociale.

Des dettes pour les générations futures

Après plusieurs espoirs déçus, la dette de la Sécurité sociale devait être amortie en 2024, entraînant la disparition de la CADES et du RDS. Ce ne sera pas le cas, le gouvernement ayant transféré à la Caisse, les 136 milliards de dettes et sans doute les déficits futurs. Les générations montantes n’ont pas fini de rembourser nos dettes.
Mais, ce n’est pas tout. A ces difficultés liées à la chute des recettes, vont s’ajouter de nouvelles charges. On n’en connait pas encore le résultat mais le Ségur de la santé va se conclure par de nouvelles dépenses. Il faudra bien que les promesses de revalorisation des salaires des personnels hospitaliers – héros incontestables de la guerre du Covid – soient tenues. Et cette facture sera lourde, si on considère que le budget des hôpitaux – de l’ordre de 90 milliards d’ euros – est constitué à 75% par la charge salariale, soit 67,5 milliards d’ euros. Un seul petit pourcent de revalorisation, c’est donc 6,7 milliards d’ euros. Et 1% en masse, ne sera pas satisfaisant en niveau pour les 800 000 agents hospitaliers. De plus, au-delà des salaires, c’est l’ensemble des carrières qu’il faut revaloriser.

Et, ce n’est pas tout. Avec un peu de chance, le Ségur devrait accoucher d’un plan de modernisation et d’investissement pour l’hôpital et peut-être de l’ensemble des structures de santé, ainsi que le Président de la République l’a indiqué dans son allocution du 14 juin.
Et tous ces milliards seront, par nature, des coûts supplémentaires permanents.

Quel financement pour le 5ème risque ?

Mais, il y a pire. Dans l’urgence et l’émotion de la tragédie qui s’est déroulée dans les Ehpad avec le Covid, l’Etat a créé le fameux et mythique 5ème risque de la Sécurité sociale, celui de la dépendance.
Avec quel financement ? La réponse est claire : aucun. En effet, le projet de loi voté au début du mois de juin prévoit que ce risque dépendance sera, à partir de 2024, financé par une ponction de 0,15% du montant de la CSG qui alimente la CADES, c’est-à-dire en fait 0,15% du RDS, lequel a vocation, comme on l’a vu, à rembourser la dette antérieure. C’est donc un montage digne du sapeur Camembert puisqu’on va créer un trou dans le trou pour financer une nouvelle dépense sociale…
L’opposition LR – qui se présente souvent comme le parangon de la rigueur – voulait aller plus vite. Elle avait en effet déposé un amendement proposant que ce prélèvement soit appliqué dès 2021. Adrien Taquet, secrétaire d’Etat chargé de la protection de l’enfance l’a rejeté, au nom du gouvernement en indiquant que cette anticipation « priverait la CADES de 2,3 milliards d’€, ce qui compromettrait sa crédibilité sur les marchés financiers ». En d’autres termes, la dette sociale ne pourrait plus être financée ou avec des taux d’intérêt insupportables.

Un financement dans l’impasse

Si on ajoute à cette dette, les coûts supplémentaires engendrés par le Ségur de la santé, on mesure à quel point, le financement de la Sécurité sociale est dans l’impasse. L’augmentation des cotisations sociales est une voie impossible en raison de son impact sur le coût de travail.
La seule solution est le passage à une protection sociale directement étatique avec financement fiscal. La CSG généralisée – assise sur tous les revenus – permettrait d’assumer les coûts structurels supplémentaires. En effet, la CSG a un rendement largement supérieur à celui des cotisations sur le travail et si – comme le veut l’air du temps – il faut faire payer les riches, il serait possible d’augmenter le taux de la CSG pour les hauts revenus, ce qui serait plus utile que le rétablissement de l’ISF.
Par ailleurs, le transfert à l’Etat des dettes sociales est une issue évidente.
En effet, l’Etat n’a lui aucune difficulté à se financer. Il emprunte à taux zéro et même à taux négatif pour les prêts à long terme. Malgré l’endettement qui va dépasser les 120 % du PIB, la croissance négative de 11 à 14% attendue pour cette année et le chômage qui va bondir, la signature de la France est considérée comme solide.

Le Père Noël à l’Economie

Depuis le début du déconfinement, Bruno Le Maire n’est plus ministre de l’économie. C’est le Père Noël. Pas un jour sans qu’il ne sorte de sa hotte, un plan d’aide à une entreprise ou à un secteur : 5 milliards pour Renault, 7 pour Air France, 15 pour la filière aéronautique, 18 pour le tourisme… Au total 450 milliards devraient être mobilisés pour éviter l’effondrement de l’économie et sa relance.
D’où vient cette manne ? De nulle part. Ce sera de la dette.
Cette capacité de la France à s’endetter sans risque ne relève pas du miracle ou de l’aveuglement des marchés financiers. Elle renvoie à deux mots : l’euro et la BCE. Indépendante et gardienne de l’orthodoxie monétaire – les fameux critères de Maastricht – la Banque centrale européenne a fait exploser tous les compteurs avec son programme de rachat de 1500 milliards d’euros de dettes des Etats de la zone. A cela s’ajoute le programme de relance de la Commission européenne de 750 milliards d’€, accepté – c’est une première – par Angela Merkel sur insistance d’Emmanuel Macron.

Le mythe de la gestion paritaire

Sur le plan budgétaire et financier, la zone Euro de l’UE tend à devenir un Etat Fédéral ayant pour capitale Bruxelles et Francfort. Pour beaucoup d’économistes, cette dette européenne consolidée ne sera jamais remboursée, à l’instar de la dette américaine. En effet, qui se soucie de l’endettement des Etats-Unis, pourtant plus important que l’addition de celui des pays de l’Union européenne ?
Par parenthèse, cette solidité et cette capacité à affronter des crises financières devraient faire réfléchir ceux qui, au nom d’un souverainisme mal compris, préconisent la sortie de l’Europe et de l’euro. Isolée, avec un franc déprécié, la France serait en faillite, comme l’Italie avec sa lire et l’Espagne avec sa peseta. Même l’Allemagne serait en grande difficulté.
L’autre avantage de cette grande mutation vers l’étatisation de la protection sociale serait de mettre fin à l’illusion, au mythe, de la gestion paritaire par les partenaires sociaux de la protection sociale, telle que cela a été imaginé au sortir de la seconde guerre mondiale.
La Sécurité sociale a été créée par Ordonnances en octobre 1945, par le gouvernement provisoire présidé par le Général de Gaulle en application du programme du Conseil national de la résistance qu’il avait lui-même mis en place en 1943 pour préparer l’après-guerre

Ce programme est en fait, un grand deal politique, répartissant les rôles entre trois grands acteurs : l’Etat, le patronat et les organisations sociales et syndicales. Au premier, revient la responsabilité de reconstruire le pays en disposant des leviers stratégiques comme la finance, l’énergie et une partie de l’industrie. D’où les grandes nationalisations du secteur bancaire et des entreprises stratégiques. Au deuxième, la reprise en mains des entreprises privées et au troisième, la gestion de la nouvelle protection sociale des travailleurs, en partenariat avec le patronat.
D’où cette logique dite « bismarckienne » parce qu’elle s’inspire directement du modèle mis en place par le chancelier allemand au XIXe siècle. Au même moment, le Royaume Uni met en place une protection sociale sur le modèle dit « beveridgien », du nom de ce lord britannique qui, en 1942, avait publié un rapport préconisant la mise en place d’une protection sociale sous l’égide de l’Etat.
Toutefois, le système français n’est pas une pure réplique du modèle bismarckien. L’Etat a son mot et même plus à dire sur la gestion des partenaires sociaux. Il peut s’opposer à leurs accords s’il estime qu’ils ont un impact économique ou autre trop important. Il peut aussi imposer des évolutions. Il ne s’en privera pas tout au long de l’histoire. Nonobstant cette immixtion dans leur champ, jusqu’aux années 60, les partenaires sociaux ont la main sur le système. Mais au fil du temps et de l’élargissement des bénéficiaires de la Sécurité sociale (elle ne couvrait que 50% des Français à l’origine), l’Etat se fait de plus en plus envahissant.

Le pilote de l’avion Sécu

La première grande fracture se produit en 1967. Cette année-là, la Sécurité sociale et, en particulier sa branche maladie, accuse un premier déficit important. L’Etat la réforme par Ordonnances en créant les 4 caisses nationales – CNAM, CNAV, CNAF et ACOSS, l’agence de financement – et en plaçant à la dette de chacune, un directeur général nommé en conseil des ministres. C’est un premier grand coup de canif dans le contrat bismarckien puisque cette nouveauté instaure une forme de cohabitation entre un Président, issue d’une organisation syndicale ou patronale et un haut fonctionnaire, nommé par le gouvernement.
Il est clair, dès cette époque, que le vrai pilote dans l’avion Sécu est l’Etat. Les grands paramètres de gestion – niveau de cotisations, des prestations et bénéficiaires – sont décidés par l’Etat. Les réformes structurantes lui reviennent également, les Caisses étant chargées de les mettre en musique. Ainsi, en 1970, l’Etat décide d’améliorer la couverture maladie des Français. En lieu et place des Conventions départementales avec les médecins libéraux qui portent des tarifs et des remboursements différents et donc inégalitaires, il impose l’instauration une Convention nationale, suffisamment attractive pour attirer tous les médecins. A la CNAM de négocier, avec les syndicats de médecins libéraux, ce conventionnement national qui devra avoir l’aval du gouvernement.
C’est d’ailleurs dans le domaine de la santé que la Sécurité sociale perd rapidement tout contrôle. Depuis 1958 et la grande réforme créant les CHU et le programme hospitalier, c’est l’Etat qui pilote les investissements, la planification, la fonction publique hospitalière. La Sécu est réduite à l’état de caisse enregistreuse des cotisations et payeuse des dépenses.
Le financement de la Sécurité sociale, modèle bismarckien, est assise sur un financement pesant sur le travail, c’est-à-dire des cotisations sociales. En 1991, une première brèche dans ce principe est ouverte avec la création de la CSG, la Contribution sociale généralisée, qui est un impôt.

Changement de logique

Mais, deux grandes réformes vont faire basculer le système d’une logique bismarckienne à une logique beveridgienne : 1995 et 2005.
En 1995, le premier ministre Alain Juppé, confronté à une grande crise financière de la Sécurité sociale, réforme le système par Ordonnances. Celles-ci provoqueront un des plus importants mouvements sociaux de l’après-guerre parce que l’une d’entre elles prévoyait la disparition des régimes spéciaux de retraites des cheminots et d’autres entreprises de transport comme la RATP. Après 6 semaines de blocage total des trains et métros, le gouvernement recule sur ce point.
Mais, l’essentiel des autres Ordonnances est maintenu. Une des dispositions majeures est l’introduction d’un budget pour les caisses de sécurité sociale voté par le Parlement : Loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Cette loi est, en réalité, une feuille de route que les Caisses de Sécurité sociale doivent appliquer, ce qui de facto renforce le pouvoir des directeurs généraux au détriment des Présidents et des Conseils d’administration

En 2005, la réforme de l’Assurance-maladie supprime tout simplement le Conseil d’administration de la Caisse pour le remplacer par un Conseil d’orientation qui n’oriente rien du tout et publie chaque année un rapport que personne ne lit. Le pouvoir est officiellement entre les mains du directeur général. Le DG de cette Cnam newlook, Frédérick Van Roekeghem est d’ailleurs celui qui avait défini le poste en tant que directeur de cabinet du ministre des affaires sociales en charge de préparer la réforme. L’actuel titulaire du poste, Nicolas Revel, n’était rien moins que secrétaire général adjoint de l’Elysée lorsqu’il a été nommé en 2014…
Par ailleurs, l’appellation Assurance-maladie ne correspond plus à aucune réalité. Par définition, une assurance ouvre des droits en fonction des cotisations. Or, la couverture maladie est devenue une protection et une solidarité universelles en deux dates. En 1978, avec la généralisation de la sécurité sociale qui ouvrait la couverture à l’ensemble de la population et surtout en 1999, avec la création de la CMU, la couverture maladie universelle qui a étendu la protection maladie à ceux qui, pour cause de chômage prolongé ou d’extrême précarité, ne peuvent plus cotiser.
Il ne reste donc rien de la logique bismarckienne en matière de couverture maladie, d’autant plus la CNAM, la caisse des salariés, le régime dit général porte enfin bien son nom puisqu’il a intégré tous les régimes extérieurs, dont celui des indépendants (RSI) en 2018. Il ne reste que le régime des agriculteurs (MSA) en dehors de son champ, mais cela ne représente que 4% de la population.
En matière de retraite, l’extinction des différents régimes est inscrite dans le projet de réforme des retraites – celui qui donne un permis de vieillir à points – actuellement suspendu. Le texte, prévoit en effet, qu’après la période de transition, il n’y aura plus qu’un seul régime national.
Le maintien de la Sécurité sociale, dans sa structure actuelle, relève de la fiction. L’efficacité et la nécessaire réinvention de notre modèle social justifient d’assumer cette mutation vers la logique beveridgienne de la protection sociale.

Philippe Rollandin